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中央級和省級國有藝術表演團體預算決算信息網上公開調查研究

 

 

張光(教授/博導)  王易(三亞學院財經學院 海南三亞 572022

 

【摘要】  《中華人民共和國政府信息公開條例》規定,由公共財政供養或部分供養的行政和事業單位有義務主動向公眾公開本單位的部門預算和決算。文章對230家接受各級財政補貼的中央和省級國有藝術表演團體2017年預決算信息網上公開情況作了初步的調查。發現絕大多數藝術表演團體沒有公開預決算信息,其上級主管部門也未很好地履行披露包括所屬院團在內的二級預算單位的部門預決算。國有藝術表演院團的預算決算是否公開,公開到什么程度、以何種方式公開,絕大多數院團及其主管部門均各行其是。針對國有院團預決算公開中存在的問題,文章提出了一些政策改進的建議。

【關鍵詞】  國有藝術表演團體;預算決算;網上信息公開

【中圖分類號】  F810  【文獻標識碼】  A  【文章編號】  1002-5812201917-0004-05

 

 

 [1]一、引言

2007年《中華人民共和國政府信息公開條例》公布以來,越來越多的由公共財政供養或部分供養的行政和事業單位主動向公眾公開本單位的部門預算和決算。財政部下發的《關于深入推進地方預決算公開工作的通知》也明確規定,除涉密部門外,所有使用財政撥款的部門和單位都應當公開部門預決算。我國國有藝術表演團體在財務上高度依賴公共財政資金。據官方統計,2017年,全國2 159家國有院團總共獲得了144億元財政補貼,文化部門事業院團和企業院團的財政依賴率(財政補貼占總支出比)分別達83%62%,個別重要院團獲得的財政投入更多。例如,2017年,北京人民藝術劇院獲得的財政補貼高達1.24億元,事業收入近5 200萬元,年初結轉和結余1.4億元(其中含財政資金結轉結余),本年支出近2.8億元。在我國行政和事業單位普遍公開財務信息的大背景下,有關各級黨政部門(李春根、吳進進,2015;郭俊華、朱符潔,2016;鄧淑蓮、曾軍平、鄭春榮、朱穎,2018)、公辦院校(陳盈、李磊,2014;謝立本、李華軍、馮漢杰,2015;魏建國,2017)、公辦醫院(鄭大喜、羅毅、葉然、唐志朋、張秀偉,2017;鄭大喜,2018)以及科研單位(商蘭芳,2013;王紅,2016;吳思、趙偉、王弋波,2017)的預決算公開和財務信息透明度的研究非常豐富,但迄今為止,國有藝術表演團體的預算決算和財務信息公開狀況學界研究欠缺。本文通過對我國中央級和省級國有事業和企業院團2017年預算決算網上公開狀況的一個調查,對相關問題展開研究以填補學術和政策研究的空白。

國有藝術表演團體,作為公共財政的供養者,公開其年度部門預決算報告,不僅有利于院團自身及其上級部門的管理,而且有利于公共財政預算和決算的批準機構——各級人民代表大會以及公眾問責。國有藝術表演團體預算和決算信息的使用者或潛在的使用者包括以下五類主體:(1藝術表演團體本身。作為二級預算單位,藝術表演團體是部門預決算的編制者和執行者,其管理層可利用公布的預算和決算信息改進管理,其員工可以使用這些信息問責管理層,改進院團民主治理水平。(2)上級主管部門。作為一級預算單位,上級主管部門需要批復所屬單位預算,擁有對下屬二級預算單位公共財政資金的配置能力;同時需要匯總其所屬預算單位預決算信息并編制部門預決算。藝術表演團體預算決算信息公開,無疑有助于提高文化部門等主管部門的管理能力。(3)各級政府及財政部門。我國實行一級政府一級預算的財政體制,國有事業和企業院團由其所屬的政府財政供養。這些政府及其財政業務主管部門,有必要以陽光財政的方式,管理包括財政供養國有藝術表演團體的財務。(4)各級人民代表大會及其常務委員會。人民代表大會及其常委會代表選民和納稅人履行對財政預決算審查、批準和監督職能,督促包括國有藝術院團在內所有財政供養單位公開預算決算,是各地人大的職權所在。(5)社會公眾。社會公眾作為納稅人有權力獲得財政供養單位的部門預算決算信息。此外,他們還可能作為藝術表演院團的捐贈人,作為國有企業院團的投資人,甚至僅僅作為觀眾或潛在的觀眾,成為國有藝術表演團體的資金運作的利益相關者。

本文對我國國有藝術表演團體預算和決算公開狀況的調研,將僅限于中央級和省級國有事業和企業院團的2017年預算和決算。這一選擇主要出于如下幾個原因,其一,根據《中國文化文物統計年鑒》(以下簡稱《年鑒》),目前中央、省、地市和縣區級國有藝術表演院團共有2 159個,其中,中央級16個、省級214個。以這230個院團為研究范圍,數量上比較好控制。另外,中央和省級院團多為國家重點院團,影響力大,消耗了較多的投入藝術表演的公共財政資金。其二,選擇2017年預算和決算,是因為它們屬于最新公布的數據。按照我國公共部門的預算和決算過程,國有藝術表演團體2017年預算應該在同級人大批準、財政部門下達后公布,一般不能晚于2017年年中;其2017年決算應該在下一個年度召開的同級人大之后公布,一般不能晚于2018年年中。其三,根據《關于推進省以下預決算公開工作的通知》(財預[2013309號),各省應于2015年之前在省內所有縣級以上政府開展包括財政預決算、部門預決算及三公經費預決算、市(縣)級匯總三公經費預決算等方面在內的公開工作。2017年預算和決算是我們可以獲取的最新的同年預算和決算。

二、研究方法和結果分類

本文對我國230個中央級和省(直轄市、自治區)級國有藝術表演團體的2017年預算和決算信息公開狀況的研究,完全基于網上調查的結果。按照管理部門分類,絕大多數國有院團的主管部門為文化管理部門,其余的國有院團由其他政府部門管理。如國家京劇院的主管部門為文化和旅游部,中央民族歌舞團的主管部門為國家民委。我們以先文化管理部門后其他政府部門的順序查找院團及其預決算信息,研究調查具體步驟不再贅述。經過上述各種渠道的排查,最終獲得222家作為觀察樣本,占研究總體的96.52%,其余院團沒有查及任何相關信息。詳見表1

本文按照其預算決算公開程度劃分為三類。

(一)完整公布

一份完整的部門預決算應該包括部門預算報告和決算報告。預決算報告具體由四部分構成:(1)單位基本概況。應包括單位職責、機構設置、雇員數或編制數、預算單位等信息。(2)部門預決算報表。按照《地方預決算公開操作規程》規定至少包括8張,分別為:部門收支總體情況表、部門收入總體情況表、部門支出總體情況表、財政撥款收支總體情況表、一般公共預算支出情況表、一般公共預算基本支出情況表、一般公共預算三公經費支出情況表、政府性基金預算支出情況表。(3)部門預決算情況說明。(4)名詞解釋。在公開方式上,可以選擇在自身官網上公布,或在主管部門官網上公布,或者兩者兼備。

(二)不完整公布

具體分為兩種情況:(1)藝術表演院團在自身官網單獨公布,但只公開預算或決算報表,或只有文字說明。(2)在主管部門官網上公布,藝術表演院團沒有單獨的部門預決算報告公布,而是并入主管部門預決算報告內,但在報表中有單獨列示。此類公布,只提供了主管部門直屬單位預決算部分情況,缺少完整性。如北京市文化和旅游局僅在2017年部門預算的《項目支出預算表》中,列出所屬3個院團(北京京劇院、北方昆劇院、北京交響樂團)的文化體育與傳媒支出預算數。

(三)未公布

同樣分為兩種情況:(1)藝術表演院團并入主管部門預決算報告,但在報表中未單獨列示,即籠統報告。比如,吉林文化和旅游廳2017年部門預算中文化體育與傳媒支出只是一個數字,而沒有將其分解到所屬吉林省交響樂團、吉林省戲曲劇院,這種公布方式難以分清機關本級和直屬單位的具體數額(王凌智,2017)。(2)根本找不到任何與藝術表演院團預決算相關的信息。

三、國有藝術表演院團2017年預算決算公開狀況

(一)事業單位藝術表演院團自身部門預決算公布情況

通過對117家中央級、省級事業院團2017年部門預決算公開狀況的調查,發現55家有自己獨立的門戶網站,占比為47.01%,但僅有3家公開了預算或決算信息,分別為北京人民藝術劇院(以下簡稱北京人藝)、中國福利會兒童藝術劇院、湖北民族歌舞團。這3家院團有一個共同點:都設置了信息公開欄,用于部門預決算信息公開。北京人藝設置人藝公告欄目;中國福利會兒童藝術劇院設置預決算信息公開欄目;湖北民族歌舞團設置公告通知欄目。但三個院團也有差異,如在公開口徑上,北京人藝和湖北省民族歌舞團完整地公開了2017年部門預算和決算,而中國福利會兒童藝術劇院只公開了2017年部門決算而沒有相應地公開2017年部門預算。詳見表2

北京人藝在官網目錄欄新聞導航中下設人藝公告二級欄目,用于公布部門預決算。同時網站還具備搜索引擎功能,查找部門預決算信息極為便利,增加了獲取預決算信息的途徑。預決算公開內容上,連續、完整、及時地公布了2014年以來的預算決算報告。另外,北京人藝為一級預算單位,與北京市財政局直接發生預算繳款、撥款關系,凸顯了該院團特別的重要地位。中國福利會兒童藝術劇院和湖北省民族歌舞團的官網則無此項功能,只能通過一級一級地瀏覽欄目來查找預決算信息。

綜合來看,北京人藝在同類院團自身部門預決算披露方面較為突出,但研究發現,我國事業院團普遍存在無預決算公開渠道、沒有利用好平臺優勢、預決算內容公開不完整且更新不到位等問題。如北京人藝缺少對公開事項的分門別類,而是將預決算信息與其他信息(如招聘公告)混雜在一起,雖然公布了預決算,但沒有將預決算信息明顯、方便和規范地進行展示。

(二)藝術表演團體由上級主管部門公布的情況

《中華人民共和國政府信息公開條例》第十七條中規定:行政機關制作的政府信息,由制作該政府信息的行政機關負責公開;行政機關從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息,由保存該政府信息的行政機關負責公開。根據誰制作誰公開,誰保存誰公開的公開原則,可以得出編制、保存信息的組織都應該公開信息的結論。也就是說,國有藝術表演團體預決算信息公開義務不應僅局限于編制者,還應包括預決算信息保存者——上級主管部門。主管部門公布所屬藝術表演院團記錄,按公布率(公布者/全部院團)計,在中央級為零,在省級文化部門預算公布率為26.6%,決算公布率為18.23%;在省級其他部門公布率都為33.33%。相對于省級藝術表演院團而言,中央級院團經濟和政治地位更為重要,受關注的程度也更高。具體調查結果詳見表3

在對上級主管部門公布所屬院團預決算情況的調查中發現三個問題。(1)不同省(自治區、直轄市)的主管部門之間的預決算信息公開力度存在較大差距。受調查的31個省(自治區、直轄市)中只有11個省(自治區、直轄市)所屬院團的預決算進行了公開,近三分之二的省(自治區、直轄市)公布數為0。這意味著地方在部門預決算信息公開方面具有極大的自由裁量權。(2)即便是公開了所屬藝術表演院團預決算信息的主管部門,其公開方式也是五花八門,在內容質量方面差異較大。上海文化和旅游局、上海市人民政府、北京市人民政府、廣東文化和旅游廳、寧夏文化和旅游廳這方面做得較好,都公開了所屬院團的單獨的部門預算或決算報告,這種公開方式更具完整性和獨立性。另一種是匯總在文化管理部門的預決算報告內,且在報表中有單獨列示明細,但明細反映程度詳略有別。(3)主管部門自身對部門預算報告和部門決算報告的公開程度有差異。有些單位對預算各項收入和支出、支出的功能分類、經濟分類都進行了詳細反映,而有些文化管理部門只在預算中反映所屬院團的明細,在決算中則不進行報告。

綜上所述,上級主管部門對預算單位(即所屬院團)預決算信息反映不多,公開到什么程度、以何種方式公開也是五花八門,差異如此之大的主要原因是政府部門對所屬單位的預決算公開缺乏統一、規范的標準,導致各地公開形式各有特色。如浙江省制定的《浙江省預決算公開操作規程實施細則的通知》要求,部門預決算報表中的部門收入總體情況表和部門支出總體情況表,分單位和分資金性質進行公開。大部分省份的政府部門只按照《地方預決算公開操作規程》規定的至少公開8張報表的底線要求進行公開,且對報表的具體規定也僅限于一般公共預算支出情況表公開到功能分類項級科目,一般公共預算基本支出表公開到經濟性質分類款級科目,一般公共預算三公經費支出表按因公出國(境)費”“公務用車購置及運行費”“公務接待費公開。

四、演藝集團預算決算公開狀況

為進一步推進文藝院團體制改革,近年來,我國出臺了一系列文化事業單位轉企改制政策文件,對文化事業單位轉企改制院團在過渡期內提供充足的財政支持(喬麗,2016;張敬、陳世香,2018)。隨著文化體制改革的推進,眾多院團在主管部門的領導下,組合形成新的企業性質的演藝集團(林雨,2018)。這些新成立的演藝集團大多包含了原有的國有藝術表演團體和演出公司,有一些還包含了舞美中心、藝術培訓機構、傳媒中心、文化音像出版社等其他文化藝術領域公司,構建了多元化的運營框架(李萌,2015)。目前,演藝集團直屬的藝術表演院團體可分為兩種情況,一種是直屬院團全部轉制為企業院團,另一種是部分直屬院團中仍保留事業性質。演藝集團雖然屬于國有企業屬性,但由于其脫胎于事業單位,大多底子薄、包袱重,仍需要政府財政支持。在對演藝集團的財政支持上,中共中央宣傳部、文化部等發布的《關于加快國有文藝院團體制改革的通知》《支持轉企改制國有文藝院團改革發展的指導意見》《關于印發文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業的規定》和《支持文化企業發展的規定》都明確提出扶持政策,如財政對其在一定期限內繼續撥付正常事業經費;同時安排文化產業發展專項資金、宣傳文化發展專項資金等渠道,對其重點產業發展項目予以支持。因為除涉密部門外,所有使用財政撥款的部門和單位都應當公開部門預決算,所以接受財政資金補助的演藝集團應當遵行。作為部門預決算的編制者,演藝集團需要匯總直屬多個院團和集團本部的預決算信息,是合并形成的一個報告主體。其直屬院團也是一個單獨的預決算報告主體。

調查發現24家演藝集團中只有6家公布了2017年部門預算或決算。未公開的18家又分為兩種情況:一是演藝集團本身或其直屬事業院團在文化部門預決算報告下進行籠統報告,分別為河南歌舞演藝集團、東方演藝集團、遼寧省演藝集團旗下的1家事業院團、安徽演藝集團直屬2家事業院團、甘肅演藝集團直屬2家事業院團和貴州文化演藝集團直屬1家事業院團,共6家演藝集團;二是另外12家找不到任何與預決算相關的信息。具體見表4

首先分析演藝集團自身預決算公開情況,差異同樣明顯。(1)比較公開2017年同年預決算的完整性和公開預決算的頻次,發現天津北方演藝集團和山西演藝集團,都完整地公開了2017年的部門預算和決算,還公開了2014年決算、2015年和2016年預算決算、2018年預算。云南文投集團和寧夏演藝集團預決算公開不完整,只對2017年的部門決算進行公開,而未對2017年部門預算公開,且在公開年份上,只公開了2016年、2017年的部門決算和2018年的部門預算。寧夏演藝集團同樣也只公開了2016年、2017年的部門決算和2018年預算。(2)在查找預決算信息的方便程度上,云南文投集團最方便快捷,云南文投集團和天津北方演藝集團都在官網的目錄欄上專設了信息公開的二級欄目,前者在集團資訊下設預決算欄,在一個網頁下完整公開部門預決算報告目錄;后者在集團動態下設信息公開,但缺乏一個預決算公開的總目錄,查找不便。山西演藝集團沒有在官網目錄欄設置公開欄,而是在首頁的右下方不太起眼的地方設置了重大信息公開板塊,這樣做容易被忽略。寧夏演藝集團將部門預決算信息放置在新聞中心下的集團資訊中,與其他新聞資訊混雜在一起,且網站沒有搜索功能,查找較為不便。(3)演藝集團對直屬院團的公布情況。在公開的6家演藝集團中,只有云南文投集團對直屬企業院團——云南省雜技團和云南省歌舞劇團,單獨公開了部門預決算,其余都是由集團進行匯總報告。

其次是主管部門對演藝集團的預決算公布情況。調查發現主管部門的公開狀況五花八門。24家中有9家演藝集團本身或其直屬事業院團被主管部門納入部門預算公開信息之列,其余15家則沒有納入。而實際上,那些將演藝集團納入預算的主管部門對其預決算也是選擇性公開或不公開,寧夏文化和旅游廳、山東文化和旅游廳和廣東文化和旅游廳對所屬演藝集團的預算或決算進行了公開,另外6家的主管部門則選擇不公開。沒被納入上級主管部門預算的15家演藝集團,有3家在自身官網上公開了部門預決算,分別是天津北方演藝集團、山西演藝集團、云南文投集團。其余12家找不到任何與預決算相關的信息。另外,2014年之前,演藝集團的預決算不曾公開。2014年之后,公開預決算的演藝集團寥寥無幾,但公開單位從3家增加到6家,數量上有所增長。這說明在2015年執行新的《預算法》約束下,演藝集團在部門預決算公開上有所進步。此外,那些公布了預算決算的演藝集團及其主管部門,在公布預算或決算上也有很大的差異。例如,寧夏演藝集團只公開了2016年、2017年決算,而沒有相對應地公開2016年、2017年預算。這說明演藝集團在預決算公開方面具有較大的裁量權,選擇性公開或不公開。

五、結論和建議

國有藝術表演院團,作為藝術表演公共產品的主要供給者,一直以來是我國各級政府財政供養或補貼的重要對象。按照國家有關法令和政策,國有藝術表演院團及其管理部門有義務向社會公眾公布預算、決算等財務信息。本文對中央和省級國有藝術表演團體2017年預決算信息網上公開情況做了初步的評估,發現公開狀況遠未達到國務院和財政部有關的文件要求。在230家中央級和省級院團中,有222家能在網上獲得相關信息(名稱)。通過對這222家院團的深入調查,獲得三個主要發現:(1117家事業院團中,僅有55家擁有自己獨立的門戶網站;僅有北京人藝、中國福利會兒童藝術劇院、湖北省民族歌舞團三家公開了2017年部門預算或決算,公布率5.45%。超過半數事業院團沒有門戶網站,而擁有獨立門戶網站的事業院團沒有意識到自己是預決算公開的責任單位。(2)上級主管部門對所屬院團預決算的公開完全是選擇性的:是否公開,以何種方式公開,公開到什么程度,各主管部門自行決定。在222家院團中,55家院團由上級主管部門公開了預算,公布率為24.77%38家院團由上級主管部門公開了決算,公布率為17.12%。(3)演藝集團同樣在預決算公開上具有很大的裁量權,可選擇公開或不公開。24家演藝集團中,4家公開了2017年預算,公布率為16.67%5家公開了2017年決算,公布率為20.83%

我國國有藝術表演院團預算、決算信息公開狀況不佳,實際上反映了眾多宣傳和文化主管部門以及院團自身缺乏財務公開意識、管理粗放不到位的現狀。目前,我國的國有院團,無論是事業性質還是企業性質,除少數單位外,大都經營困難,在演出市場上缺乏競爭力,嚴重依賴財政輸血;演職人員收入低下,遠未達到其專業能力所應達到的水平;未能取得黨和國家預期的社會效益和經濟效益(宋震,2016;辛納,2015)。為此,我們認為,黨和國家文宣部門可以把改進預算決算公開,作為推進藝術表演院團改革、改進管理的一大抓手,要求包括藝術表演院團在內的國有文化單位公布預算、決算等財務信息,并參照財政部制定的部門預算決算公布要求,制定必須公布的內容和報表規定。

藝術表演院團特別是獲得大量財政補貼的中央級、省級院團,也應認識到主動公布預算、決算等財務信息,既是公辦院團應盡的責任,也是爭取得到社會公眾和上級主管部門以及財政部門信任、提高院團管理水平的必要之舉,同時對規范財政資金使用管理、加強財政資金的績效考核至關重要,在社會贊助在藝術表演院團的運作中發揮越來越重要作用的今天,財務信息的公開透明顯得更加重要。對于許多國有院團特別是中央級和省級院團以及具副廳級甚至廳級行政級別的各省演藝集團而言,公布預算決算等財務信息,不是不能,而是不為。在這方面,北京人藝采取在自身的官網人藝公告欄目中公布2014年以來的預算決算報告的做法,雖然只是籠統地報告預算決算信息,沒有清晰的子分類和子目錄,不便于公眾查詢,但不失為其他國有藝術表演院團學習的榜樣。同時,北京人藝等國有藝術表演院團應借鑒高校官網專設信息公開欄目,并在這個欄目下設立財務信息”“人事信息等子欄目的合理做法。一項對我國公辦本科高校財務信息公開的調查研究的初步成果表明,在830余所公辦本科高校中,約有650所在其官網上公布了自己的預算和決算報告。

總之,無論是作為主管部門的各級宣傳部門和文化部門(廳、局),還是作為藝術表演產品提供者的國有院團,都要提高對預決算信息公開工作的重要性認識,做到自覺、主動公開信息,接受廣大人民群眾的監督。Z

 

 

 

 

【主要參考文獻】

1 ]李春根,吳進進.中央部門預算公開:由完整性和獨立性生發[J.改革,2015,(11.

2 ]鄧淑蓮,曾軍平,鄭春榮,朱穎.中國省級財政透明度評估(2017)[J.上海財經大學學報,2018203.

3 ]王凌智.省級部門預算公開存在的問題及對策——基于26個省級部門預算的研究[J.預算管理與會計,2017,(07.

4 ]李萌.省級演藝集團營銷策略研究[D.山東大學,2015.

 

 

 

【封面人物】

張光,男,教授,博士生導師。三亞學院財經學院院長,校學術委員會成員,海南省文化產業發展研究中心主任,教育部公共管理研究中心(中山大學)研究員。美國肯特州立大學政治學博士。曾任廈門大學公共事務學院(2009—2016)和南開大學周恩來政府管理學院(2004-2009)教授、博士生導師。天津市優秀留學人員(2009)。出版多部學術著作或譯著,文獻發表于《Public Money & Management》《Asian Survey》《The Australian Journal of Public Administration》《The Journal of Chinese Political Science》《政治學研究》《社會學研究》等中外期刊雜志。任《公共行政評論》等雜志審稿人。主持國家社會科學基金項目兩項,教育部研究基地重大項目一項,國務院發展中心項目一項。研究領域:文化經濟學、公共財政與稅收等。

 



【基金項目】國家社會科學基金項目中國藝術表演產業發展的政治經濟學分析(項目編號:17XZZ001)。同時致謝曹冰、吳權斌、程佳鵬在論文數據收集過程中提供的幫助。

文章刊登于《商業會計》2019年9月第17期

中央級和省級國有藝術表演團體預算決算信息網上公開調查研究.pdf

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