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基于預算績效管理的高校基本建設預算內資金管理探討

 

 

 

杜桂清 (東南大學財務處 江蘇南京 210096)

 

 

【摘要】  全面實施預算績效管理是建立現代財政制度的重要組成部分,是國家治理和財政預算管理的深刻變革。文章通過分析認為,高校在基本建設領域應樹立績效管理理念,以建設資金為績效管理切入點,以建設成果為績效管理導向,創新高等學校基本建設預算內資金管理模式。堅持權責對等,健全高校基本建設預算績效管理制度,完善高校基本建設全覆蓋預算績效管理體系,建立高校基本建設全過程預算績效管理鏈條,構建高校基本建設全方位預算績效管理格局。

【關鍵詞】   預算績效管理;高校基本建設;預算內資金管理

【中圖分類號】  F810  【文獻標識碼】  A  【文章編號】  1002-5812201920-0078-03

 

 

2018925日,中共中央、國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》(以下簡稱《意見》)。這是推進我國國家治理體系和治理能力現代化的內在要求,是建立現代財政制度的根本目標。高校要在35年的時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系,凸顯了時間緊、任務重、難度大的特點。基本建設是高校預算績效管理的重要方面,高校基本建設的主要資金來源是財政預算資金,財政預算資金具有資金量大、資產占比高、建設周期長、管理風險較高等特點。因此,搞好基本建設預算內資金績效管理是高校樹立績效管理理念、完善預算績效管理體系、構建全方位預算績效管理格局、優化財政資源配置、提升高校公共服務質量的關鍵。

一、基本建設預算內資金管理現狀

(一)財政撥入的基本建設預算內資金管理存在問題。目前高校基本建設資金的來源主要有:自籌資金、銀行貸款和財政預算內撥入資金三個渠道,其中以財政預算內撥入資金為主要來源。財政撥入的基本建設預算內資金主要通過“基數”+“增量”的方式來確定,并由教育行政主管部門下達給各高校。目前這種撥款模式主要存在以下問題。

1.吵“基數”。以前因為受預算單位數量、規模、預算規則和財政規模等影響,吵“基數”的現象較為普遍。隨著財政體制、預算改革和高校體制改革的不斷深化,各單位預算基數越來越趨向明確和穩定,目前吵“基數”的因素正在逐步減少。

2.爭“增量”。各單位各個時期基本建設的“增量”不盡相同,基礎設施發展也不平衡。教育體制改革以后,國家的教育投入一直在不斷提高,但各單位基礎設施建設的缺口依然很大。由于以前一直重投入、輕績效,這種政策導向助推各單位拼命爭“增量”,使得基數過低、發展較快的單位一直為增量不足而努力,基數相對正常、發展較快的單位也在努力爭取增加增量,基數相對較高、發展更快的單位對“增量”的訴求同樣不減。爭取預算“增量”幾乎是各單位的共同訴求,項目資金申報時“頭戴三尺帽,不怕砍三刀”常態化的狀況很難扭轉。

3.努力“追加”。一般來講,預算資金一旦確定就很難再變,但也不能一概而論。基本建設的預算執行過程中,最大的變數主要在合同的變更。近年來,盡管預算控制越來越嚴、核算越來越精確,除了因增加輔助設施或附加配套設施建設等導致“追加”預算外,合同變更導致超預算也是常見的現象,而對合同變更管理的關鍵是簽證。基本建設具有周期長、運作復雜、資金量大等特點,合同簽訂和履行過程中經常會出現未定事項或變更事項,這就需要合同雙方通過簽證進行確認或補充。基本建設所指的簽證是在合同履行時,雙方對設計變更、工期變化、質量要求變化、價格調整等達成一致的協議。其發生的類型主要有:一是因開工延期發生的簽證;二是因工期延誤發生的簽證;三是因窩工、停工損失發生的簽證;四是因價款調整發生的簽證;五是因工程量確認發生的簽證。承包人的常規做法是堅持“低中標、勤簽證、高索賠”的策略,在基本建設過程中,任何工程沒有簽證幾乎是不可能的,因而,進一步強化對合同變更管理特別是加強對簽證的管控,是當前基本建設預算資金管理的關鍵所在。

(二)高校基本建設預算內資金存在風險。高校基本建設項目因學科設置的差異對項目建設有不同的需求、標準和設計規范,高校的基本建設部門根據學校校園統一規劃,結合項目使用單位的學科特點、用途、使用功能的多樣化需求,進行定制型的工程設計、施工和設施配備。部分高校為了多爭取基建預算內資金,在項目前期準備工作不到位、可行性論證不充分的情況下,倉促上報建設項目的可行性研究報告;在項目開工準備工作尚未就緒的情況下,提前進行預算內建設資金申報、超實際支付能力上浮申報金額;為了趕超資金支付進度,部分高校匆忙進行工程采購、招投標工作,在合同條款中盡可能放寬工程款支付條件、提高工程預付款比例、提高工程支付進度款比例、縮減工程質量保證金比例等,加大了高校基本建設預算內資金的安全風險。由于工程前期設計、招標工作的倉促,建設施工過程中不斷增加變更、簽證工程量,導致高校和施工單位雙方項目竣工結算爭議較大,建設資金難以順利支付,建設項目實際執行進度與基本建設預算內資金的下撥時間、下撥額度不相匹配。

(三)突擊花錢現象嚴重。由于高校預算內資金下年度支持額度與各高校當年預算內資金完成情況密切掛鉤,為了取得更多國家財政資金的支持,部分高校采取各種措施確保當年預算內資金額度的完成,為了花錢而花錢。

上述問題有的是客觀存在、無法避免的,但也有不少是政策因素和人為因素造成的,是可以通過繼續深化體制機制改革、不斷探索完善績效考核評價體系解決的。

二、完善績效評價體系,創新資金管理模式

(一)完善績效評價體系。基本建設預算內資金績效評價體系主要包括以下幾種:以工代賑、以撥代核的簡單評價體系;傳統投入型預算考核評價體系;貼息型考評體系;以獎代補型考評體系等。這些評價體系盡管因歷史時期和專項要求不同,其規則、指標、要求和目標不完全相同,但考核評價辦法都比較單一。目前對高校的基本建設預算內資金以傳統投入型預算考核評價體系為主。這種考核評價體系,主要通過對竣工驗收并交付使用或運營一段時間后的建設項目的相關資料充分梳理后,向上級主管部門申報,上級主管部門指派專業評審機構運用指定的評價方法和指標,將所建項目的實際效果與申報資料、初步設計文件、審批文件、資金使用的規范性、效益性等進行比對與分析、合規性審核、目標性預測與審驗、效益效果的判定等來考核與評價。由于對高校基本建設預算資金的績效評價起步較晚、實踐和理論研究不足、指標體系規范化程度不高、評價主體缺位等因素影響,造成事后評判多、定性問題多、人為因素多,突出體現為“重投入,輕績效”。完善績效評價體系要從制度評價體系、組織評價體系、指標體系、標準體系、評價方法這五個方面入手。

1.從制度評價體系看,就是要檢查建設單位和建設項目是否做到全方位、全過程都有章可循,檢查制度是否健全、執行是否有力,這是對建設周期內全程合法合規性的考核與評價。

2.從組織評價體系看,大部分高校采用內設基建處室或基建辦來承擔本單位的基本建設任務。這種模式的最大優點就是專業水平高、信息順暢、靈活性大、控制能力強、資金使用和質量控制把握性大。但正確運用代理制模式也是提高基本建設績效水平的不錯選擇。如對那些規模較小、技術比較成熟的項目建議采用項目公司介入的模式;對那些規模不大、項目較多的工程建議采用項目部管理模式;對那些項目偏大、組織復雜的工程建議采用代建制管理模式。這樣既可以減少人力投入、分散決策集中控制,又有利于落實責任、提高市場化水平和績效管理水平。對組織體系的績效評價,就是要檢查其機構是否健全、責任主體是否明確、模式選擇是否經濟高效。

3.從指標體系看,當前正在使用的預算資金投入前、建造過程中和竣工后的指標體系還不夠完善,人為可干擾的因素還很多,定性指標依然不少,指標間融合性、邏輯性不夠強。要進一步量化績效目標指標、方案決策指標、預算投入指標、過程管理指標、預期產出和預期效果指標,使之真正實現經濟性指標、效率性指標、有效性指標的有機結合,形成評價體系內各關聯指標環環相扣、互為因果的科學完善的有機整體。

4.從標準體系看,標準是績效考核與評價的標尺,各項指標是否完成、完成的好壞全部按照原先設定的標準來評判。由于各地基本建設標準不盡相同,實行統一的績效標準體系難度很大、也不現實。受定性標準較多、定量指標有待完善等因素影響,建立科學的績效標準評價體系還需要各界的共同努力。高校基本建設績效標準體系建設要從評價隊伍規范化建設、逐步增加量化指標、規范打分標準、明確各指標權重、規范評價報告等方面進行深入研究和實踐探索,其目標是實現一致性、公平性、規范化和準確性相統一。

5.從評價方法看,目前普遍采用的形式有委托評價和自評價兩種。評價的時間一般為中期評價、后評價或一次性評價。操作上一般采用打分制。筆者建議,有條件的部門和單位對定量指標進行大數據、電子化全程或階段性跟蹤評審評價;對制度體系實行立項前或預算資金撥入前預評價;適當減少行政化干預因素,增加市場化評價因素;對組織評價體系中模式選擇等重要問題可采用大數據、歷史參考值和實際情況相結合的方式進行評價。

(二)創新資金管理模式。在資金管理模式上,對評審結果達標的建設項目,主管部門應當采取基本建設預算內資金歸墊獎勵的方式,將一定額度的預算內建設資金撥付到高校實有資金賬戶。由過去學校基本建設預算內資金教育行政主管部門先撥付后使用的模式,轉化為對績效評審確認通過的建設項目給予資金補償、獎勵的預算管理模式,從而實現高校基本建設預算內資金的績效管理目標。主管部門在保證重點、確保基數的前提下,結合高校特點和實際,適當增加貼息、以獎代補比例,并逐步完善考核和績效評價體系。鼓勵那些運作規范、想干事、能干事、干成事的單位優先創新發展。

三、以建設資金為績效管理切入點,促進高校基本建設全方位預算績效管理

基本建設項目是高校的主要硬實力,要管好用好基本建設預算內資金,促進和加強高校基本建設全方位預算管理,就必須不斷強化績效管理。

(一)基本建設預算內資金項目績效評審通過后,要予以適當的資金補償,或者作為下一年度、以后項目預算的調增要素。改變當前高校基本建設預算內資金“撒胡椒面”的撥款方式,鼓勵高校樹立可持續發展的戰略思維,注重校園建設的總體設計規劃,避免高校為了爭取財政撥款項目匆忙上馬的草率行為。

(二)嚴把申報關、立項關。要引導高校基本建設部門重視項目建設的前期調研工作。主管部門要嚴把申報關、立項關,采用“一案兩審”的辦法完善嚴格的“入口關”。所謂“一案兩審”是指主管部門、專家先對申報、立項進行評審,上級主管部門再對評審者的公正性、公平性、客觀性、合規性進行再評審。幫助高校真正做到集中力量把錢用在刀刃上,鼓勵高校建設出經得起時間、經得起歷史考驗,凸顯高校實力、氛圍、文化的經典之作。

(三)適當下放資金管理和使用權限。項目建設資金由學校自有資金先行支付,預算內資金后撥付,將建設資金的管理、使用權限下放給各高校。這樣,可以增強高校建設資金使用的自由度與靈活度,扭轉現行基本建設預算內資金下撥時間、下撥額度與工程實際執行進度不相匹配的現象。

(四)權責對等,降低風險,提高效益。上述“先建后撥”模式,促使各單位增強例行節約搞建設的意識,引導高校更加關注項目施工過程中的變更、簽證,規范高校建設施工合同的簽訂與管理,改變高校基本建設工程因圖紙設計不到位、合同變更頻繁、簽證量過大、簽訂的合同條款有瑕疵等原因,造成工程付款有歧義、結算時討價還價、工程造價核算審核久爭不決、依靠談判確認審計結果的現象,促進高校基本建設事權與支出責任相匹配,切實做到“花錢必問效,無效必問責”,降低高校基建預算內資金財務風險,提高資金使用效益。

四、幾點建議

(一)堅持政策導向。2018年《意見》出臺后,財政部一直在抓緊細化具體管理辦法和具體操作規程,并積極會同各地和有關部門認真抓好貫徹落實,有效地保證了《意見》各項要求落到實處、發揮實效。希望今后出臺的細則,要著眼于切實扭轉“重投入輕管理、重支出輕績效”的局面,把有限的高校基本建設財政預算資金向重點領域、重要學科、重大課題和重要人才培養項目傾斜,充分發揮預算資金“四兩撥千金”的效能。

(二)堅持結果導向。一般公共預算績效管理體系中,要建立健全對高校基本建設預算內資金績效考核和評價的相關規定,進一步完善相關制度、明確考核評價的組織體系、劃清考核評價的范圍和內容。對考核評價結果較好的單位,即對預算執行較好、投入產出比較高、管理規范、合法合規性全覆蓋的單位,要給予政策傾斜,并給予實質性激勵;對那些管理粗放、考核評價不過關的單位,要責令糾正錯誤,做到“立審立改”,并規定相應懲罰措施,真正使預算管理、績效評價一體化運作。

(三)完善權責對等機制。下放管理自主權的目的就是要使預算執行單位履職盡責,發揮干事創業的積極性。但是,如果不明確并落實主管部門和具體預算執行單位的主體責任,制度就形同虛設,改革就會失敗。主管部門和預算執行單位的主要負責人要對本部門、本單位預算管理的績效負全責;各項目責任人要對所管項目預算管理的績效負全責;要建立和完善對重大項目責任人績效考核評價的終身責任追究機制。切實提高高校各級主管部門和責任主體的績效意識和責任意識,真正構建起有權必有責、有責必擔當、失職必追究的權責對等機制。

(四)抓關鍵環節。抓好關鍵環節是提升高校基本建設預算內資金績效預算管理的有效手段。一般而言,可行性認證、申報、立項、預算批復、工程招投標、模式選擇、合同變更及簽證、工程造價審核、會計核算與管理、決算批復、績效評價等都是很關鍵的環節。各單位情況不同,關鍵環節和關鍵點各有側重,只有各責任主體堅持狠抓關鍵環節和關鍵點,預算執行、績效管理才不會出現顛覆性錯誤。

(五)鼓勵創新。經過多年來的實踐探索,各地各部門對高校基本建設預算內資金績效預算管理已經積累了豐富的經驗和做法,創新成果非常豐富。如資金撥付與管理模式的創新、預算內資金績效評價體系的探索與創新、主體責任落實方面的探索與創新、責任追究方面的探索與創新、獎勵與約束機制的探索與創新、重大項目責任人績效考核評價終身責任追究機制方面的探索與創新等都取得了豐碩的成果。但是,創新永無止境。主管部門在“增量”上要對勇于創新、成果效果明顯、經驗便于推廣的單位進行政策傾斜或一次性獎勵,以便激發各單位干事創業和創新的熱情。

當前高等教育經費來源還比較單一,資金多元化格局尚未形成,絕大部分高校經費來源主要仍然依靠政府財政撥款。完善學校財政資源配置、加強高校基本建設預算內資金績效預算管理、提高建設資金使用效益,是高校全面實施預算績效管理的關鍵,是我國實現高校人才培養發展戰略的重要保障。X

文章刊登于《商業會計》2019年10月第20期

基于預算績效管理的高校基本建設預算內資金管理探討.pdf

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